Öffentliche Kulturförderung gilt als besonders rechtsunsicheres Feld. Es liegen kaum normative Anknüpfungspunkte vor, die der Kulturverwaltung Leitplanken setzen. Ebenso kann nur in geringem Umfang auf Rechtsprechung zurückgegriffen werden, aus der sich Maßgaben für die öffentliche Kulturförderung ergäben. Die gerichtliche Rechtsfortbildung scheitert schon daran, dass kaum streitige Verfahren über öffentliche Förderung geführt werden. Das ist wenig verwunderlich, denn Kulturschaffende sind immer wieder auf die gleiche »Hand, die sie füttert« angewiesen und deshalb – und mutmaßlich wegen des hohen Kosten- und Zeitaufwandes – wenig klagegeneigt. Eher wird anderswo ein weiterer Antrag gestellt, als sich mit fehlerhaften oder kritikwürdigen Förderentscheidungen auseinanderzusetzen. Dadurch entwickelt sich jenseits der Proteste bezüglich der bereitgestellten Haushaltsmittel kaum eine öffentliche Debatte über sachgerechte Organisation und Verfahren der Kulturförderung.
Angesichts veränderter politischer Mehrheiten und eines absehbaren kulturellen Wertewandels ist die Sorge vor politischer Einflussnahme auf die Entscheidungen über öffentliche Förderung unter Kulturschaffenden groß. Um aus Angst Mut zu machen und Handlungsmacht herzustellen, können Szenarienanalysen für die betreffenden Kulturschaffenden, Institutionen, Verbände oder Gruppen helfen. Szenarienanalysen dienen dem Versuch, einen plausiblen – nicht zwingend wahrscheinlichen – Blick in die Zukunft zu werfen. Das hat das Thüringen-Projekt des Verfassungsblog beeindruckend vorgemacht. Szenarien sind eine geeignete Methodik, um einen Perspektivwechsel zu erzeugen, indem aus einem möglichen Zukunftssachverhalt Rückschlüsse auf die Gegenwart gezogen werden: Was muss heute geschehen, wenn verhindert werden soll, dass das Szenario morgen Wirklichkeit wird? Dabei hilft es, vom Schlimmsten auszugehen, um die »Wegmarken« der zumeist schleichenden Entwicklung nicht zu übersehen. Auch die »Treiber«, die für weitere Dynamik im Szenario sorgen – im Folgenden u. a. ein Untersuchungsausschuss und eine Zurückhaltung von öffentlichen Haushaltsmitteln – können Aufschluss über politische Risiken geben. Das nachfolgende mit Kulturschaffenden erarbeitete Szenario illustriert diese Methodik:
Nach einer Landtagswahl im fiktiven Bundesland B übernimmt die überwiegend konservative Regierung das Kulturministerium. Zunächst wird die bewährte Praxis fortgeführt, Förderentscheidungen durch Jurys mit unabhängiger Expertise zu treffen. Doch die jüngste Vergangenheit ist präsent: In der vorangegangenen Legislaturperiode hatte ein von der Opposition initiierter Untersuchungsausschuss Teile der Kulturförderung des Landes kritisch hinterfragt. Die öffentliche Kritik ist Anlass für den neuen Kulturminister, zunächst Förderprogramme einzufrieren und Verfahren auszusetzen, um – nach eigener Aussage – aus Fehlern der Vergangenheit zu lernen. Nur wenn politische Verantwortung frühzeitig und sichtbar in den Entscheidungsverfahren verankert sei, lasse sich verhindern, dass Kulturförderung erneut zum Gegenstand parlamentarischer Auseinandersetzungen werde. Vor diesem Hintergrund beginnt der Minister im ersten Jahr der Legislatur, die Zusammensetzung der Jurys zu verändern. Zunehmend werden politische Entscheidungsträgerinnen oder ihnen nahestehende Personen berufen.
Im zweiten Jahr zeigen sich erste Folgen dieser Veränderung. Nicht-politische Jurymitglieder äußern sich in Sitzungen zurückhaltender. Viele von ihnen sind selbst Antragstellende in anderen Förderprogrammen. Sie wissen, dass über ihre eigenen Anträge künftig Politikerinnen entscheiden könnten. Auch Antragstellende passen ihre Projektvorhaben in vorauseilendem Gehorsam den politischen Jurymitgliedern an oder sehen von einem Antrag ab. Parallel verschärft sich der öffentliche Ton. Die Kulturszene fordert, die vorgesehenen Haushaltsmittel auch tatsächlich zum Einsatz zu bringe, denn die zurückhaltende Förderung hat zu Stillstand geführt.
Im dritten Jahr reagiert die Landesregierung von B auf Anfeindungen gegen einzelne Jurymitglieder. Sie beschließt, die Namen der Jurymitglieder künftig nicht mehr zu veröffentlichen. Transparenz solle sich, so die Argumentation, auf Verfahren, Kriterien und Haushaltszahlen konzentrieren, nicht auf individuelle Personen. Entscheidungen werden als Ergebnis eines regelgebundenen, anonymisierten Prozesses kommuniziert.
Im vierten Jahr sieht sich die Landesregierung einer verschärften Kritik aus dem rechten politischen Spektrum ausgesetzt, die Juryentscheidungen seien »woke«, »links« und »staatsgefährdend«, in Zeiten multipolarer Krisen der globalen Weltordnung sei der Erhalt vereinender Werte von besonderer Bedeutung. Der Kulturminister argumentiert, Jurys stellten grundsätzlich ein Kontrollproblem dar: Sie seien nicht gewählt, ihre Entscheidungen aber haushaltswirksam. Auch um einer öffentlichen Politisierung der Kultur vorzubeugen, werden Förderrichtlinien dahingehend angepasst, dass die Hinzuziehung von Jurys im Ermessen der zuständigen Verwaltung (»kann«) liegt. Zugleich wird die Verwaltung verpflichtet, nachweisbare Ziele mit den Förderprogrammen zu verfolgen und über deren Erreichen Rechenschaft abzulegen. Dies wird als Ausdruck staatlicher Neutralität dargestellt und trage dem Haushaltsgrundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit Rechnung.
Im fünften Jahr verzichten Verwaltungen unter Verweis auf die maßgeblichen verwaltungsinternen Ziele zumeist auf den Einsatz einer Jury, um der Zielerreichung gerecht zu werden. Schließlich zieht die Landesregierung die Konsequenz, die Vorschriften »der Wirklichkeit anzupassen«. In den Förderrichtlinien wird festgeschrieben, dass Auswahlentscheidungen von besonderer Bedeutung grundsätzlich durch die politische Verwaltung zu treffen seien. Alle übrigen Entscheidungen werden nach formalen Kriterien getroffen und Förderungen breit verteilt (»Gießkanne«), das sei auch ein Zugeständnis an Teile der Opposition, die sich immer für die staatliche Neutralität der öffentlichen Kulturförderung stark gemacht habe. Damit, so die offizielle Begründung, seien Kontrolle, Verantwortung und der sparsame und effiziente Einsatz von Haushaltsmitteln gesichert.
Die Wahrscheinlichkeit, dass das Szenario exakt in der beschriebenen Weise eintritt, mag gering sein, wer kann schon die Zukunft vorhersagen. Auch ist die Wirklichkeit viel komplexer als eine kurze dystopische Fantasie. Der Nukleus ist die Frage, inwieweit sich auf Grundlage des Zukunftsszenarios die Perspektive auf Handlungskonsequenzen heute verändert. Das hängt maßgeblich vom Standpunkt des jeweiligen Betrachters oder der Betrachterin ab. Verwaltungsmitarbeitende mögen im Rahmen ihrer Möglichkeiten auf bewährte Verfahren verweisen und können von Meldestellen Gebrauch machen, wenn rechtswidriges Handeln erkannt wird (Hinweisgeberschutzgesetz). Kulturschaffende werden möglicherweise dafür werben, Verfahren gesetzlich abzusichern und beispielsweise mittels Verbänden Vertrauenspersonen in die Jurysitzungen zu entsenden, um Veränderung zu beobachten. Private Sponsoren könnten mit gutem Beispiel vorangehen und zeigen, dass transparente und fachlich fundierte Entscheidungen möglich sind. Die Zivilgesellschaft sollte trotz klammer Haushaltskassen früh ein Störgefühl gegenüber dem Narrativ einer effizienten Kulturförderung entwickeln und der irreführenden Behauptung von staatlicher Neutralität in der Kulturförderung keinen Glauben schenken.
Das Verfahren der Kulturförderung – hier die Einbeziehung von externer Expertise in die Auswahlentscheidung – illustriert die schleichende Verschiebung des demokratischen Konsenses, der Grundlage für eine politisch überwiegend unbeeinflusste Kulturförderung ist. Es ist gelebte demokratische Tradition, in den überwiegenden Fällen auf Jurys zurückzugreifen. Die Distanzierung von Auswahlentscheidung und Staat drängt sich aufgrund der Eigengesetzlichkeit der Kultur für das Spannungsfeld aus staatlicher Neutralität und staatlicher Förderung ähnlich wie in der Wissenschaft auf. Gleichwohl ist es schwer, eine »Jurypflicht« und weitere im Szenario geschilderte Aspekte, wie ihre Zusammensetzung, Entscheidungsbegründungen und Transparenz rechtsdogmatisch zu begründen. Die weitaus überwiegende Meinung dürfte sein, dass der breite kulturpolitische Ermessensspielraum es gleichermaßen erlaubt, sogar gänzlich ohne Jury auszukommen. Insofern zeigt sich, dass – aus rechtlicher Sicht – kaum mehr als theoretische Sicherheitsnetze bestehen (Teilhaberecht), auf die man im Fortgang des Szenarios zurückgreifen könnte. Selbst wenn man in Einzelfällen aufgrund von Verfahrensfehlern bei der staatliche Entscheidung Ansprüche begründen könnte, greift die beschriebene – nachvollziehbare – Zurückhaltung der Kulturschaffenden, dagegen meist nicht vorgehen zu wollen. Abgesehen davon nimmt es Zeit und Geld in Anspruch, so dass im hier zugrundeliegenden Szenario – eine Rechtswidrigkeit unterstellt – Rechtsschutz mutmaßlich kaum spürbare Wirkung entfalten würde.
Das Szenario zeigt zudem, dass eine Gefährdung für die Freiheitlichkeit des Kulturlebens nicht zwingend erst mit einer AfD-geführten Landesregierung eintritt (dann dürften Einschnitte wesentlich erheblicher und schneller erfolgen). Schon zuvor müssen sich demokratische Parteien ihrer Verantwortung gegenüber der Kultur bewusst sein und sich schützend vor die Kulturförderung stellen. Dazu gehört auch etwas Mut, denn Kulturförderung ist immer eine Prognoseentscheidung, die mit einiger Unsicherheit über ihr Ergebnis behaftet ist. Das setzt voraus, auf der einen Seite ein gewisses Vorschussvertrauen gegenüber der Kultur zu gewähren und auf der anderen Seite die Bereitschaft, dann und wann danebenzuliegen und den daraus entstehenden Gegenwind auszuhalten. Der Schutz der Kulturförderung beginnt – wie im Szenario dargestellt – schon bei sachgerechten Verfahren, z. B. einer Jury, die auf den ersten Blick nach vermeintlich lästiger Bürokratie aussehen mögen. Denn nicht jedem Anfang wohnt ein Zauber inne – manchmal auch ein Ende.